Современное этап развития экологического права в Российской Федерации характеризуется сложной системой разделения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Поскольку вопросы охраны окружающей среды и природопользования отнесены к совместному ведению (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), механизмы передачи и контроля исполнения этих полномочий становятся epicентром правовых коллизий и корыстных рисков. Данная статья посвящена анализу ключевых юридических рисков, возникающих на стадии контроля за исполнением переданных полномочий в сфере природопользования.

Правовая природа переданных полномочий: теоретические и практические аспекты

Согласно ст. 78 Конституции РФ и Федеральному закону от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части, касающейся передачи государственных полномочий), а также спецзаконов (Закон «Об охране окружающей среды», Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон «О недрах» и др.), передача полномочий осуществляется на основании:

• Федеральных законов (прямая передача);
• Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и субъектов РФ;
• Федеральных законов, передающих исполнение отдельных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ (делегирование).

Ключевая проблема: в сфере природопользования часто стирается грань между «передачей полномочий» (переходом субъектности) и «делегированием исполнения» (сохранением субъектности у федерального органа). Неопределенность правового режима порождает риски двойного регулирования или, наоборот, «правовых вакуумов», когда ни один орган не считает себя ответственным за конкретный вид контроля.

Классификация основных юридических рисков

Риски несоответствия нормативной базы (Нормативные риски)

Анализ правоприменительной практики (в т.ч. материалов КиберЛенинки, практики Росприроднадзора) выявляет системные пробелы:

1. Отсутствие единых методик контроля. Федеральные органы (Миниприроды, Росприроднадзор) утверждают методики, однако органы субъектов РФ, исполняющие переданные полномочия, часто действуют по собственным региональным правовым актам, противоречащим федеральным стандартам.
2. Коллизии в категорировании объектов риска. Согласно Постановлению Правительства РФ от № 1090, объекты отнесены к категориям риска (чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий). Риск возникает, когда региональный орган контроля (исполняющий переданные полномочия) не своевременно пересчитывает категорию риска после устранения нарушений, что ведет к незаконному включению/исключению из планов проверок.
3. Проблема «карт коррупционных рисков». Приказ Росприроднадзора от № 510 устанавливает карту коррупционных рисков для федеральной службы. Однако при передаче полномочий субъектам РФ не всегда разрабатываются актуализированные карты рисков для территориальных органов, что снижает эффективность профилактики.

Организационно-юридические риски (Риски субъектности и компетенции)

• Двойная подведомственность. Территориальные органы Росприроднадзора подчиняются федеральному центру, а органы субъектов РФ — региональному руководству. При делегировании полномочий (например, по государственному контролю за обращением с отходами, пользованием водными объектами, лесами) возникает конфликт: кто несет ответственность за бездействие инспектора — федеральный руководитель или губернатор?
• Неполная передача ресурсного обеспечения. Федеральные законы часто передают полномочия без соответствующего финансового, кадрового и материально-технического обеспечения (в нарушение ст. 78.1 Конституции РФ и ст. 19.1 Закона № 131-ФЗ). Это ведет к формализму контроля: проверки не проводятся, отчетность не формируется.
• Проблема правопреемства природопользователей. Как отмечается в доктрине (статьи КиберЛенинки), многие виды природопользования допускают смену субъекта (смерть гражданина, реорганизация юрлица). Контролирующие органы, исполняющие переданные полномочия, часто не отслеживают смену правопреемников, что ведет к наложению штрафов на несуществующие юрлица или пропуску нарушений новых операторов.

Процессуальные риски при реализации контрольно-надзорной деятельности

Деятельность по контролю переданных полномочий регламентируется Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ) и спецзаконами (например, ФЗ «О государственном контроле (надзоре) в РФ» № 294-ФЗ). Основные риски:

• Нарушение процедуры внеплановых проверок. Инициирование проверок без оснований, установленных ст. 22 Закона № 294-ФЗ (обращения граждан, сообщения СМИ, поручения вышестоящих органов), часто мотивированное «коррупционными рисками» на местах.
• Незаконное применение меры административного принуждения. Составление протоколов лицами, не уполномоченными на это в соответствии с перечнем переданных полномочий (например, инспектор регионального министерства, у которого нет акта уполномоченности федерального органа или соответствующего регионального закона).
• Риски цифровизации; Внедрение «Личного кабинета природопользователя» для отчетности по производственному экологическому контролю (ПЭК) создает риски технических сбоев, приравниваемых к нарушению сроков сдачи отчетности, а также риски несанкционированного доступа к данным коммерческой тайны.

Риски ответственности и судебной практики

Согласно ст. 75 ФЗ «Об охране окружающей среды» и КоАП РФ, ответственность за нарушения наступает в административном, гражданско-правовом (возмещение ущерба), уголовном и дисциплинарном виде. Риски при контроле переданных полномочий:

• Споры о подведомственности дел. Арбитражные суды рассматривают споры о возмещении ущерба (инф. из интернета: «рассматриваются арбитражными судами»). Часто возникает коллизия: федеральный орган (Росприроднадзор) выносит предписание об устранении нарушения, а исполнить его должен природопользователь под контролем регионального органа, который может не согласовывать сроки и способы устранения.
• Различия в размерах штрафов; Для должностных лиц — 10–30 тыс. руб., для юрлиц — от 100 тыс. руб. (инф. из интернета). Риск: региональные органы, заинтересованные в наполнении консолидированного бюджета субъекта, могут завышать квалификацию нарушений (ст. 8.1, 8.2, 8.41 КоАП РФ), что оспаривается в судах.
• Уголовно-правовые риски. Низкая эффективность контроля (упомянута в докладе Совета Безопасности РФ: «резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций») создает прецеденты причинения тяжкого вреда экологии (ст. 246–262 УК РФ), когда бездействие контролирующего органа (исполняющего переданные полномочия) квалифицируется как халатность.

Специфика контроля переданных полномочий в деятельности Росприроднадзора

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является ключевым федеральным контролером. На его официальном ресурсе выделен раздел «Контроль переданных полномочий», что подтверждает актуальность проблемы. Основные направления деятельности, где риски максимальны:

Сфера контроля	Суть переданных полномочий	Ключевые юридические риски
Обращение с отходами	Гос. контроль за обращением отходами I–IV классов опасности (частично делегировано субъектам)	Разнобой в классификации отходов на местах, отсутствие единого реестра полигонов, риски нелегального сброса при слабом региональном контроле.
Водные биологические ресурсы / Рыболовство	Контроль за соблюдением правил рыболовства (частично передано субъектам)	Конфликт федеральных и региональных уставов рыболовства, браконьерство в зонах совместной ответственности.
ООПТ (Особо охраняемые природные территории)	Федеральный гос. контроль в заповедниках/нац. парках; региональный — в заказниках/памятниках природы	Граничные споры зон особого режима, незаконное строительство, неэффективность межведомственного взаимодействия.
Плата за НВОС	Контроль за полнотой расчета и уплаты платежей	Расхождение данных деклараций природопользователя и данных контролирующего органа (регионального), риски двукратного начисления или упущения доходов.
Производственный экологический контроль (ПЭК)	Приемка отчетов о ПЭК через ЛК природопользователя	Формализм проверки отчетов, отсутствие выездных проверок для верификации данных, риск «бумажной» экологии.

Проблемы противодействия коррупции при контроле переданных полномочий

Сфера природопользования традиционно относится к высококоррупционогенным. Передача полномочий на местах без адекватного федерального надзора усиливает этот риск.

• Карты коррупционных рисков. Наличие приказа Росприроднадзора № 510 (карта рисков федерального уровня) не избавляет от необходимости разработки индивидуальных карт рисков для каждого регионального органа, исполняющего переданные полномочия. Практика показывает, что такие карты часто копируют федеральные шаблоны без учета специфики региона (наличие крупных месторождений, ООПТ, пограничных зон).
• Риск «регуляторного захвата». Региональные контролирующие органы могут находиться в зависимости от крупных природопользователей — основных доноров регионального бюджета. Это ведет к смягчению режима проверок, игнорированию нарушений ПЭК, незаконному выдаче лицензий/разрешений.
• Отсутствие эффективного прокурорского надзора. Как отмечается в научных источниках (ГАРАНТ.РУ), усиление прокурорского надзора за исполнением законов об охране ОС является необходимым условием преодоления недостатков контроля. Однако прокуроры часто сталкиваются с отказом в предоставлении материалов проверок со ссылкой на «ведомственную тайну» или «непереданные полномочия».

Пути минимизации юридических рисков: рекомендации

Нормативно-правовое совершенствование

1. Принятие единого Федерального закона «О переданных полномочиях в сфере природопользования» (или внесение поправок в Закон № 131-ФЗ и спецзаконы), который жестко зафиксирует: перечень полномочий, критерии их передачи, обязательные стандарты организации контроля, порядок финансирования, механизмы федерального надзора за исполнением переданных полномочий.
2. Унификация категорирования объектов риска. Жесткое закрепление в Постановлении № 1090 алгоритма перевода объектов между категориями риска только на основании результатов федерального/регионального контроля с обязательным уведомлением вышестоящего органа.
3. Законодательное закрепление статуса инспектора регионального органа, исполняющего федеральные полномочия (аналог уполномоченного должностного лица по ст. 24.4 КоАП РФ) с выдачей единого федерального удостоверения.

Организационно-технические меры

• Цифровая интеграция. Создание единой информационной системы «Природопользование», объединяющей реестры лицензий, разрешений, отчетов ПЭК, планов проверок (федеральных и региональных), карт коррупционных рисков. Это исключит «потерю» объектов контроля при смене правопреемников.

Процессуальные гарантии

• Разработка единых методических рекомендаций по проведению выездных и документарных проверок, составлению протоколов, вынесению предписаний для всех органов контроля (федеральных и региональных).
• Внедрение института общегосударственного инспектора по природопользованию в субъектах РФ (по аналогии с прокурорами), подчиняющегося федеральному центру, но курирующего исполнение переданных полномочий на месте.
• Укрепление общественного экологического контроля (ст. 68 ФЗ «Об охране ОС») через предоставление общественным инспекторам прав на участие в проверках исполнения переданных полномочий.

Контроль переданных полномочий в сфере природопользования представляет собой сложный правовой институт, находящийся на стыке конституционного, административного, экологического и финансового права. На текущий момент (по состоянию на 2026 год) система страдает от фрагментарности регулирования, недостаточного ресурсного обеспечения региональных органов, отсутствия единых цифровых контуров и слабого межведомственного взаимодействия.

Главные юридические риски — это риски правового нигилизма на местах (незнание или игнорирование федеральных стандартов), коррупционного захвата регионального контроля и процессуальной беззащитности природопользователей перед нелегальными действиями инспекторов без надлежащих полномочий.

Системное решение возможно только через переход от модели «передачи полномочий и забывания» к модели управляемого делегирования с жесткими федеральными стандартами, цифровой прозрачностью, независимым аудитом и персональной ответственностью руководителей обоих уровней власти за результат охраны окружающей среды. Без этого цель «обеспечения экологической безопасности и разумного природопользования» (заявленная в докладах Совета Безопасности РФ) останется декларативной.

---

Статья подготовлена на основе анализа Конституции РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ № 131-ФЗ, Кодекса об административных правонарушениях, Постановления Правительства РФ № 1090, нормативных актов Росприроднадзора, материалов КиберЛенинки, ГАРАНТ.РУ, КонсультантПлюс и открытых данных официального сайта Росприроднадзора (по состоянию на ).