Внеплановые проверки остаются одним из самых напряженных инструментов государственного контроля (надзора), порождающим значительное количество правовых споров между контролирующими органами и субъектами предпринимательства. Несмотря на действующий мораторий и реформы, регулируемые Федеральным законом от № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — 248-ФЗ), а также Федеральным законом от № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — 294-ФЗ), практика их применения выявляет системные проблемы.

В данной статье проводится детальный юридический разбор ключевых проблемных аспектов проведения внеплановых проверок на 2025–2026 годы.

Проблема определения и разделения: внеплановая проверка vs административное расследование

Одна из фундаментальных проблем — нечеткое разграничение между внеплановой выездной проверкой и административным расследованием. Как отмечается в доктрине и практике (в т.ч. материалах за 2014 г.), отсутствие четкого законодательного решения по разграничению порядков проведения этих процедур ведет к:

• Подмене форм контроля: Инспекторы могут маскировать проверку под расследование (или наоборот) для обхода процедурных гарантий бизнеса (сроки, согласование с прокуророй, наличие оснований).
• Снижению правовой определенности: Субъект проверки не понимает, какие права он обладает в конкретной процедуре (например, право на присутствие адвоката, порядок обжалования).
• Росту коррупционной составляющей: Неопределенность создает поле для произвола контролирующих должностных лиц.

Процедурные нарушения при назначении и согласовании проверки

Согласно методологическим рекомендациям и практике прокуратуры (в т.ч. разъяснений Администрации Санкт-Петербурга), наиболее частые нарушения на стадии инициации проверки включают:

Нарушение порядка согласования с прокуратурой

Ст. 10 Закона № 294-ФЗ (в ред. действующей на 2025 г.) требует согласования внеплановых выездных проверок с прокурором. Проблемы возникают в двух плоскостях:

1. Территориальная и отраслевая компетенция: Согласование должно производиться прокурором, чьи территориальная или отраслевая сферы полномочий имеют хотя бы частичное совпадение со сферами полномочий контрольно-надзорного органа. Нарушение этого правила (обращение в «не свой» прокурорский орган) ведет к недействительности согласования.
2. Пропуск сроков и неточность в распоряжении: Проблема «пропуска срока направления или недостаточно точного указания отдельных положений распоряжения о проведении проверки». Даже при наличии законных оснований, формальные ошибки в документе-основании (распоряжении руководителя органа контроля) являются основанием для отказа прокурора в согласовании, а следовательно, — для признания проверки незаконной.

Отсутствие или несостоятельность оснований

Анализ практики (данные за 2025 г.) показывает, что значительная часть внеплановых проверок (до 45% в некоторых выборках) инициируется без достаточных оснований. Частая практика — ссылка на «мнимую угрозу жизни и здоровью граждан» как на формальный повод для обхода моратория или процедуры согласования.

Важно: Ст. 10 Закона № 294-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень оснований. Ссылка на общие нормы (например, ст. 10 Закона № 294-ФЗ без указания конкретного подпункта) не может служить основанием для проведения проверки.

Проблема предварительного уведомления: исключения и их злоупотребление

Общее правило: внеплановая выездная проверка требует предварительного уведомления (не позднее чем за 24 часа). Однако ч. 17 ст; 10 Закона № 294-ФЗ предусматривает исключения, когда уведомление не требуется:

• Если в результате деятельности субъекта причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан.
• В иных случаях, прямо предусмотренных законом (перечень в п. 17 ст. 10).

Проблема: Контролирующие органы часто расширяют толкование понятия «угроза жизни и здоровью», применяя это исключение к ситуациям, где реальной угрозы нет (проверки документов, бухгалтерии, соблюдения технических регламентов без признаков аварийности). Это лишает бизнес возможности подготовиться к проверке и обеспечить присутствие представителей.

Нарушения в ходе проведения проверки (процедурные дефекты)

По данным исследований (круглые столы ГАРАНТ, аналитика 2025 г.), серьезные нарушения проявляются непосредственно в процессе:

• Проведение проверок без уведомления (в нарушение ст. 10 Закона № 294-ФЗ) — фиксируется в 23% случаев по выборкам.
• Привлечение непредусмотренных законом специалистов и экспертов без соблюдения процедуры (отсутствие решений о привлечении, неподписанные акты).
• Систематическое превышение установленных сроков проведения проверки (как выездной, так и камеральной части).
• Нарушение прав на ознакомление с актом проверки и представление возражений.

Специфика проверок некоммерческих организаций (НКО)

Отдельной проблемной зоной остается контроль за НКО. Перечень оснований для проведения внеплановых проверок некоммерческих организаций регулярно корректируется (актуальные обсуждения на круглых столах ГАРАНТ с участием В.В; Витрянского, В.В. Бациева, Е.Д. Суворова и др.). Специфика заключается в:

• Дополнительных основаниях, связанных с целевым использованием имущества и средств.
• Риске проверок по поводам «политического» характера под видом финансового контроля.
• Необходимости строгого соблюдения ст. 23.1 Закона № 294-ФЗ (особенности проверок НКО).

Изменения 2025 года: новый виток реформы (ФЗ № 248)

В 2025 году ограничения и основания для проведения внеплановых проверок регулируются преимущественно 248-ФЗ. Ключевые изменения, влияющие на практику:

• Новые исключения из согласования с прокуратурой: Закреплены случаи, когда для проведения контрольно-надзорных мер (КНМ) не потребуется согласования с прокуратурой. Это направлено на ускорение реагирования на реальные угрозы, но создает риски бесконтрольной активности инспекций.
• Уточнены понятия «контрольно-надзорная мера», «проверка», «профилактические посещения», попытка законодателя разграничить процедуры (реакция на проблему п. 1 данной статьи).
• Ужесточены требования к обоснованности рисков (переход к риск-ориентированному подходу).

Юридические последствия нарушений: защита прав предпринимателей

Нарушение процедуры проведения внеплановой проверки влечет за собой правовые последствия, закрепленные в ст. 24 Закона № 294-ФЗ и ст. 30 248-ФЗ:

1. Неприменимость результатов проверки: Акт проверки, проведенной с нарушением требований закона, не может служить основанием для принятия решения по результатам проверки (назначения штрафа, приостановки деятельности и т.д.).
2. Обжалование в судебном порядке: Субъект проверки вправе обжаловать действия (бездействие) контролирующего органа и его должностных лиц в административном суде (КАС РФ) в течение 3 месяцев со дня ознакомления с актом проверки.
3. Обжалование в вышестоящий орган / прокуратуру: Альтернативный (досудебный) порядок обжалования.
4. Дисциплинарная и административная ответственность должностных лиц за превышение полномочий (ст. 5.59 КоАП РФ, ст. 285 УК РФ при наличии признаков).

Рекомендации по защите прав при внеплановой проверке

Для минимизации рисков и защиты своих интересов субъектам предпринимательства (в т.ч. НКО) рекомендуется:

1. Требовать предъявления распоряжения (приказа) о проверке и проверять: наличие согласования с прокуророй (если требуется), точность указания оснований (ссылка на конкретную норму закона), сроки проведения, состав проверяющих.
2. Проверять компетенцию инспекторов: Соответствие их полномочий профилю проверяемого субъекта и перечню проверяемых вопросов.
3. Фиксировать нарушения процедуры: В акте проверки, в возражениях, посредством аудио/видеозаписи (с уведомлением инспектора), через жалобы в вышестоящий орган и прокуратуру немедленно по факту обнаружения нарушения.
4. Не подписывать пустые протоколы/акты и требовать выдачу копий всех документов в момент их составления.
5. Использовать институт «профилактического посещения» (если оно назначено вместо проверки), оно не влечет ответственности, но требует соблюдения процедуры.

Проблемы проведения внеплановых надзорных проверок носят системный характер: от несовершенства законодательного разграничения форм контроля (проверка vs расследование) до массовых процедурных нарушений на стадии назначения (согласование с прокуророй, обоснование оснований) и проведения (сроки, состав участников).

Реформа 2025 года (248-ФЗ), введшая новые исключения из согласования с прокуратурой и уточнившая классификацию КНМ, ставит перед бизнесом и адвокатурой задачу тщательного мониторинга законности действий инспекций. Ключевым инструментом защиты остается процедурный формализм: любое отклонение от установленного закона порядка (пропуск срока направления распоряжения, неточность оснований, отсутствие уведомления без законных оснований) является основанием для признания результатов проверки недействительными.

Для НКО и малого бизнеса особенно актуальна проблема обоснованности «угрозы жизни и здоровью» как универсального повода для внеплановых визитов. Судебная практика демонстрирует тенденцию к строгому толкованию исключений из уведомления и требованию согласования, что создает правовые гарантии при грамотной их реализации.

Статья подготовлена на основе анализа действующего законодательства (294-ФЗ, 248-ФЗ), методологических рекомендаций, разъяснений Генеральной прокуратуры РФ, Администрации Санкт-Петербурга, материалов КонсультантПлюс, ГАРАНТ и докладов по защите прав предпринимателей за 2024–2025 гг. Дата актуальности: .